Direito Ambiental
Por Arícia Fernandes Correia e Talden Farias
um casamento perfeito, mas semântico,
enquanto alguns Planos Diretores nem foram tão bons enquanto duraram
Parte 1
Sem festa
No dia 10 de julho de 2026, o Estatuto da Cidade completa 25 anos de vigência. Esse marco temporal convida a um balanço sereno e corajoso a respeito das promessas (des)cumpridas, das expectativas frustradas e dos desafios que ainda se apresentam à política urbana brasileira. Bodas de prata entre a cidade e o cidadão. A pergunta que não quer calar é: haveria mais a comemorar do que a lamentar?
Passado um quarto de século, é possível afirmar que a Lei Federal 10.257/2001 é a espinha dorsal do Direito Urbanístico nacional e a principal referência normativa para a compreensão da cidade enquanto “bem jurídico difuso”, ou do Município como pessoa jurídica de direito público ou, ainda, da urbe como território de realização dos interesses locais. Contudo, a distância que separa a norma da realidade das cidades brasileiras permanece como o seu mais persistente e incômodo desafio.
A falta de efetividade crônica do Estatuto se mostrou também seletiva: enquanto operações urbanas consorciadas, conjugadas com parcerias público-privadas, lograram favorecer o capital privado, inclusive se valendo de institutos complexos como os Certificados de Potencial Adicional de Construção (os CEPACs), negociáveis no mercado financeiro e muitas vezes causadores de prejuízos ao erário, instrumentos como o parcelamento, a edificação e o uso compulsório de imóveis vagos ou subutilizados, sob pena de cobrança de imposto predial e territorial progressivo no tempo e de desapropriação-sanção, que imporiam ônus ao mercado imobiliário especulativo e em tese favoreceriam a habitação popular carente de terra urbana a baixo custo, continuaram dependendo da intermediação do legislador local, que, até hoje, alcançadas as bodas de prata, em milhares de municipalidades, nunca chegou. E, vindas as bodas de ouro, neste caso, arrisca-se vaticinar, tampouco chegará…
Trata-se de um Estatuto da Cidade comemorado, América Latina afora, e Europa também, como brilhante, recheado de instrumentos urbanísticos hábeis a tornar a cidade um espaço plural e objeto/sujeito de comunhão e usufruto por todos, um casamento perfeito com o cidadão. Contudo, embora concebido para ser normativo, acabou se tornando semântico, na célebre classificação de Karl Loewenstein, aqui tomada por empréstimo das Constituições.
Celebrar essas duas décadas e meia do Estatuto da Cidade, que preconizara a transferência do direito de construir para a promoção da regularização fundiária de população de baixa renda, e não para criar solo em bairros de alta renda; que permitira a flexibilização das regras urbanísticas em zonas de especial interesse social por Planos Diretores, com vistas ao congelamento do preço da terra urbana dedicada à habitação popular, e não para que ela fosse ocupada por empreendimentos imobiliários cujos imóveis, ainda que de diminutas dimensões, não possam ser pagos sequer pelas pessoas compreendidas pelas faixas 1 e 2 do Programa Minha Casa, Minha Vida, significa, portanto, reconhecer sua natureza semântica e assumir o compromisso inarredável de torná-lo normativo, como prometera em sua cerimônia de casamento.
As promessas democráticas devem ser levadas a sério.
A Constituição Federal de 1988 estabeleceu o direito às cidades sustentáveis, diretriz que deve ser concretizada por meio de uma política urbana que promova o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e o bem-estar de seus habitantes, nos termos do artigo 182, caput, ao passo que o art. 225 trata do pacto pela sustentabilidade: a garantia de um meio ambiente sadio para as presentes e futuras gerações.
Isso tem quase quarenta anos! O Brasil não é a “vanguarda do atraso”, ao menos não em matéria legislativa. Note-se que somente por ocasião da III Conferência das Nações Unidas sobre Moradia e Desenvolvimento Urbano Sustentável (Habitat III), realizada em Quito, no Equador, em 2016, foi que a ONU reconheceu, esta, sim, com demora, o direito a cidades e comunidades sustentáveis, consagrando-o no Objetivo de Desenvolvimento Sustentável n. 11 da Nova Agenda Urbana de Quito: há dez anos, e como se não fossem uma coisa só, uma só cidade!
Da mesma forma, mui recentemente, a Corte Interamericana de Direitos Humanos, diante das transformações climáticas que vêm savanizando florestas e inundando desertos, reconheceu, na Opinião Consultiva OC-32/25, de 2025, o direito ao clima como direito humano intergeracional e autônomo, em relação ao qual convergem tantos outros direitos fundamentais quantos são aqueles que se imbricam no direito fundamental às cidades sustentáveis, tais como o direito à moradia adequada e o direito ao saneamento básico. Antes dela, já o Tribunal Constitucional Federal alemão (Bundesverfassungsgericht), no caso Neubauer, e também em outros, em decisão de 24 de março de 2021, reconhecera a dimensão intergeracional do direito fundamental à liberdade, ao declarar parcialmente inconstitucional a Lei Federal de Proteção Climática por insuficiência de adoção das medidas necessárias ao alcance das metas de redução de emissões destinadas a preservar as liberdades das gerações futuras.
Vejam, pois, que nosso atraso estatutário-urbano é semântico: por ser semântico, o Estatuto da Cidade brasileiro não impede que as cidades cresçam desiguais, classistas, territorialmente segregadas, ambientalmente racistas, capacitistas, androcêntricas e violentas. Fosse ele normativo, seriam necessários menos carros blindados nas ruas, e assim poderíamos comemorar as suas bodas de prata em praça pública.
Parte 2
O casamento: retrato em preto e branco
O casamento normativo da cidade com o cidadão, por meio de uma norma do porte do Estatuto da Cidade, com a promessa de realização do desenvolvimento urbano e das funções sociais da cidade, foi um sonho acalentado durante mais de uma década pela população brasileira. A lei (rectius, o Estatuto) estava prevista no art. 182, caput, da Constituição; a preocupação do constituinte originário justificava-se, como ainda se justifica, em razão da concentração populacional nos núcleos urbanos, fenômeno que se intensifica, na América Latina e no mundo, desde a Revolução Industrial, e que, segundo a ONU-Habitat, tornará a América Latina e o Caribe mais de 80% urbanos até 2050. (Não é à toa que, desde então, a liberação dos gases de efeito estufa teria provocado um aumento da temperatura da Terra que já teria superado, a despeito do Acordo de Paris, a ordem de 1,5 grau Celsius. Sim: a industrialização, a urbanização e o nosso modo de vida urbano são causa do superaquecimento global, razão pela qual a responsabilidade de permitir que as futuras gerações possam desfrutar de florestas, com árvores; de desertos, com oásis (Corte IDH, OC-32/25); e de vida, com liberdades (Bundesverfassungsgericht, caso Neubauer, 2021), é nossa também!)
Mais do que um plexo de normas, o Movimento da Reforma Urbana, deflagrado durante a Constituinte, por meio de emenda popular subscrita por entidades como a Federação Nacional dos Arquitetos, a Federação Nacional dos Engenheiros e o Instituto dos Arquitetos do Brasil, logrou instituir, na Lei Maior, uma política pública que colocava a cidade e suas funções sociais como protagonistas do mundo urbano. Matéria inédita na história constitucional do país, tais dispositivos trouxeram diversas inovações, como a exigência da tal lei, que viria a ser o Estatuto da Cidade, norma nacional, de competência da União, para o que seriam, hoje, 5.570 Municípios brasileiros, e o Plano Diretor, de competência local, para cidades com mais de vinte mil habitantes, além das demais que o Estatuto viria a especificar, que são aquelas que, embora contando com população inferior, integram regiões metropolitanas, ou inseridas em áreas de interesse turístico, ou, ainda, situadas na área de influencias de significativamente poluidores de âmbito nacional ou regional. Vieram, ainda, a obrigatoriedade do cumprimento da função social da propriedade urbana e instrumentos de direito urbanístico, como vimos, entre eles o parcelamento, a edificação ou a utilização compulsórios (PEUC), o IPTU progressivo no tempo e a usucapião especial urbana, de estatura constitucional.
Bom, falando em Planos Diretores, aí estão muitos casamentos que, ao contrário do adágio popular, nem foram bons enquanto duraram… Mas isso já é tema para outra coluna.
Graças à Carta de 1988, a função social tornou-se intrínseca ao próprio conceito de propriedade urbana, direito fundamental e princípio da ordem econômica. A função social deixou de ser um elemento exógeno para se tornar pressuposto do próprio direito à cidade, dentro de um contexto mais amplo de redemocratização institucional do país. O Estatuto da Cidade, concretizando a função social das cidades sustentáveis, e provendo Municípios, gestores públicos, iniciativa privada, cidadãos, academia e sociedade civil organizada, de instrumentos capazes de realizar princípios como a justa distribuição dos ônus e bônus urbanísticos, a sustentabilidade intergeracional (uma vez conjugado com os princípios do meio ambiente), a não retenção especulativa da terra urbana, a função social da posse, da propriedade urbana e da cidade, e medidas capazes de salvaguardar a dignidade da pessoa humana no espaço urbano, como a regularização fundiária de quem, afinal, já era dono (por exemplo, a usucapião especial urbana) e, mais recentemente, a proibição da arquitetura hostil, fez, e escreveu, promessas espetaculares que, naquele momento, vinte e cinco anos atrás, deslumbraram os que, havia mais de dez anos, aguardavam pelo Estatuto.
No casamento, teve festa.
Parte 3
Próximas Bodas
Um drink?
Festejado como marco regulatório de vanguarda, o Estatuto da Cidade contribuiu para a quase universalização formal dos Planos Diretores nos Municípios obrigados a elaborá-los, mas isso não foi suficiente para reverter a lógica de produção da cidade desigual. A existência do instrumento jurídico não se confunde com a sua efetividade social, e esse talvez seja o principal saldo crítico desses 25 anos de sua existência.
Muitos dos institutos previstos na lei dependiam de regulamentação local, o que retardou ou mesmo inviabilizou a sua aplicação concreta. Contam-se nos dedos os Municípios que implementaram instrumentos como o já citado parcelamento, edificação ou utilização compulsórios (PEUC), o IPTU progressivo no tempo de natureza extrafiscal e os Estudos de Impacto de Vizinhança, revelando que o problema central não está na arquitetura normativa do Estatuto, mas na resistência política, na omissão administrativa, na financeirização e na cooptação da terra urbana ociosa ou barata pelo mercado imobiliário, ou até financeiro. Em uma palavra: na “semântica”.
Esperamos que, nas bodas de ouro, comemoremos um Estatuto da Cidade “normativo”, segundo a tipologia de Loewenstein (ibidem); ou, dito de outra forma, dotado de “efetividade”, segundo a classificação do eterno Mestre Luís Roberto Barroso; ou, ainda, de plena eficácia social, acrescido de uma interpretação conforme os princípios da “Constituição Urbanística de 1988”, em especial o da justa distribuição dos ônus e bônus urbanísticos.
Se melhorar para quem está pior, não vai piorar para quem está melhor!
Ao tentar comemorar suas bodas de prata sem muitas razões para um banquete, o Estatuto da Cidade, embora semântico, permanece como uma das mais sofisticadas construções legislativas do Direito brasileiro. Há esperanças para as próximas bodas. Mas que não seja preciso esperar as bodas de ouro, não é mesmo?!…
Arícia Fernandes Correia procuradora do município do Rio de Janeiro, diretora do Centro de Estudos da PGM do Rio de Janeiro e professora de Direito da Cidade da Universidade do Estado do Rio de Janeiro. pós-doutora em Direito da Cidade pela Universidade de Paris 1 — Pantheón-Sorbonne. Doutora e mestre em Direito pela Uerj
Talden Farias
pós-doutor e doutor em Direito da Cidade pela Uerj com doutorado sanduíche junto à Universidade de Paris 1 — Pantheón-Sorbonne, advogado e professor de Direito Ambiental da UFPB e da UFPE, membro do Instituto dos Advogados Brasileiros (IAB) e vice-presidente da União Brasileira da Advocacia Ambiental (UBAA).
Gostou do conteúdo?
- Siga a gente no LinkedIn e Instagram;
- Acompanhe mais no nosso blog;
- Quer receber notícias ambientais direto no seu Whatsapp? Clique aqui!
- Inscreva-se no nosso canal do YouTube e fique por dentro dos debates.
Leia também:
